一、背景：动荡中寻找互信与共赢机制

近年来，非洲与欧洲之间的关系处在深刻重塑期：

  • 移民压力剧增：2024年，涌向欧洲的非法移民数量达45万人次，其中近70%来自北非和撒哈拉以南非洲，欧洲沿海国家（尤其是意大利、西班牙）不堪重负；
  • 传统援助疲软：欧盟对非洲每年数百亿欧元的援助并未根本改变非洲贫困、失业与冲突问题，引发非方对“援助主义”的反感；
  • 全球力量博弈加剧：中国、“全球南方”国家对非洲基础设施与能源布局日益深入，欧美影响力面临挑战；
  • 安全形势严峻：萨赫勒地区极端主义活跃，马里、布基纳法索政变频发，非法武装与恐怖袭击呈扩散之势。

在此背景下，欧盟与非盟于2025年初启动磋商，希望建立一个既满足欧洲“控制移民”目标，又回应非洲“主权发展”关切的全新机制。7月16日，双方在布鲁塞尔正式签署文本，命名为“2025新伙伴协定”。

互利移民

二、协定核心内容：五大领域构筑新欧非合作框架

“2025新伙伴协定”涵盖了五个关键领域，被誉为“欧非关系现代化转型标志”。

2.1 移民与合法路径制度改革

  • 设立“非洲人才流动计划”：每年允许10万名具备技术背景的非洲青年通过正规程序进入欧洲就业或实习；
  • 建立“欧非就业对接平台”：由非盟主导的人力资源平台将与欧盟企业数据库对接，实现跨境技能匹配；
  • 对“非法移民回返”机制标准化：通过财政激励与本地安置合作，协助各国安全且自愿地接回非法移民个体；
  • 打击跨国人口走私网络：加强地中海沿岸监控系统建设，并在利比亚、尼日尔、摩洛哥等地增设行动协调中心。

2.2 投资与贸易便利化机制

  • 设立“欧非绿色产业基金”：规模达150亿欧元，支持非洲在太阳能、电动交通、废物处理等绿色领域建设本地产业链；
  • 取消非洲38国部分农产品与矿产进口关税：重点支持可可、咖啡、钴、锂等资源进入欧洲市场；
  • 创建“数字丝路”非洲版支点：在卢旺达、肯尼亚等地支持本地数字金融、移动支付、农业智能化项目；
  • 加强区域互联互通投资：欧盟支持跨国公路、电网、水利系统建设，推动非洲大陆自由贸易区（AfCFTA）真正落地。

2.3 教育与青年交流机制

  • 成立“欧非大学联盟”：首批20所欧盟高校将在非洲设立教学中心，提供AI、气候、工程等前沿课程；
  • 建立“欧非奖学金计划”：每年资助5万名非洲学生赴欧短期研修、攻读硕博士；
  • 支持非洲本地职业教育：投资设立80个本地技能培训中心，重点在尼日利亚、埃及、乌干达等人口大国实施；
  • 构建跨文化青年论坛：每年轮流在非洲与欧洲举办青年对话会议，促进理解与合作。

2.4 粮食安全与气候适应合作

  • 推动“非洲绿色农业升级计划”：提供20亿欧元技术支持，推动耐旱作物、智能灌溉与本地种子企业发展；
  • 建设“气候韧性试点城市”：在塞内加尔、坦桑尼亚等试点城市投资建设清洁能源、防洪系统；
  • 设立“抗灾基金池”：为遭遇极端天气事件的非洲国家提供紧急粮食援助与农资补贴；
  • 推广碳市场合作机制：鼓励欧洲企业通过非洲造林、碳汇项目实现碳中和目标，非洲获得收益分成。

2.5 安全合作与反恐联动

  • 设立“欧非联合反恐情报中心”：总部设于阿比让，由法国、尼日利亚、安全理事会成员共同参与；
  • 培训本地维稳力量：欧盟提供军事培训与装备支持，帮助非洲国家应对武装团体威胁；
  • 协助边境数字管理：建设边境监控与人脸识别系统，防止跨境武器与毒品流动；
  • 对萨赫勒安全危机建立“快速反应基金”：一旦发生突发武装袭击，可紧急调动资金、人力与装备响应。

三、非盟回应：转向“主权发展”与“合作平等”呼声高涨

非盟主席穆萨·法基·马哈马特在签约仪式上强调：“这是欧非关系的新时代，我们不再只是接收者，而是合作者、设计者与共同拥有者。”他指出该协议突出了三个原则：

  1. 非洲主导性：所有项目需尊重本地需求，由非洲国家自拟优先顺序；
  2. 知识与技术共享：告别以往“资金+进口”模式，推动非洲本地人才提升；
  3. 从援助转向投资：逐步减少“捐助式关系”，改为股权、租赁、共同开发等形式。

非盟还成立了一个“协定执行监督委员会”，确保各国在协议落实中拥有实质话语权。

四、欧洲盘算：移民防火墙，还是新增长极？

对欧盟来说，该协定承载了重要战略意图：

  • 控制移民根源：通过在非洲本地提供工作、教育与安全，阻断“逼不得已出逃”的路径；
  • 拓展新市场：非洲拥有全球最快增速的人口与城市化率，是欧洲在全球增长放缓背景下的新蓝海；
  • 对抗地缘博弈对手：中国、俄罗斯、土耳其等国在非洲影响力不断扩大，欧盟需要恢复存在感；
  • 构建软实力资产：通过教育、文化与气候合作重建欧洲“道义领导力”的全球认知。

德国外长贝尔博克指出：“与非洲的关系不再是为了满足欧洲的需要，而是实现共存共赢。”然而，也有欧洲内部声音质疑巨额财政投入是否具有成本效益，能否真的减少非法移民流入仍待检验。

五、前景展望：历史性协定能否走向实质转变？

尽管协议文本雄心勃勃，未来成效仍面临以下挑战：

  • 政治不稳定性：部分非洲国家政局动荡频发，影响项目连续性；
  • 落地机制滞后：过往类似协定往往因执行迟缓、监管不力而夭折；
  • 欧洲内部共识难一：如波兰、匈牙利等国对移民制度开放持保留意见；
  • 气候与安全变量交织：气候灾害、极端主义依然可能破坏发展成果。

然而，舆论普遍认为，“2025新伙伴协定”是欧非关系数十年来最为全面的制度安排，为21世纪多边合作提供了新范式。在全球秩序剧烈变动的时代，它既是挑战也是机会。